Государство и регионы: почему нет согласия?




Скачать 258.11 Kb.
НазваниеГосударство и регионы: почему нет согласия?
страница1/2
Дата публикации20.05.2013
Размер258.11 Kb.
ТипВопрос
shkolnie.ru > Право > Вопрос
  1   2
ГОСУДАРСТВО И РЕГИОНЫ: ПОЧЕМУ НЕТ СОГЛАСИЯ?

(ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)
В.В. Дементьев,

д-р экон. наук,

Донецкий национальный технический университет
1. Проблема оптимального распределения правомочий
В течение длительного времени хозяйственная и политическая жизнь как в бывшем СССР, так и в современной Украине проходит на фоне поиска оптимального распределения правомочий (власти) между государством и регионами. Трудно найти научный центр или университет (особенно в регионах), который бы не занимался соответствующей проблематикой и не подготовил бы собственную модель такого распределения. Так же трудно найти правительство или региональную власть в современной истории, которые не критиковали бы сложившееся распределение правомочий и не готовили проекты реформ по его оптимизации. Тем не менее, нынешнее состояние распределения политической, административной и экономической власти между центром и регионами, по общему признанию, далеко не идеально.

В настоящей работе отсутствует критический анализ предлагаемых схем распределения власти. Автор не будет также предлагать собственное видение того, как должны быть разделены правомочия. Вместо поисков моделей оптимального распределения постараемся понять то, какие существуют препятствия для возникновения эффективных институтов распределения власти, и, далее, что отражает реальное распределение правомочий, следствием действия каких факторов оно является. В частности, нас будет интересовать перспектива достижения непринудительного и добровольного соглашения между государством и регионами относительно изменений в основных правилах политической игры1.

Для оценки эффективности правил или институциональных устройств, в рамках которых действуют люди, будем использовать критерий Парето [1, с. 240241].

Предположим, что существует множество вариантов распределения правомочий, которые можно разделить на две группы: оптимальные по Парето и неоптимальные.

Неоптимальным по Парето является такое состояние распределения правомочий между сторонами, из которого можно перейти в какое-то другое состояние таким образом, что, по крайней мере, одна сторона получит выгоду от этого перехода и ни одна сторона не понесет ущерба. Из оптимального по Парето положения невозможно перейти в какое-либо другое положение без причинения ущерба, по крайней мере, хотя бы одной стороне в сообществе.

Существующие правила распределения социально-экономической или политической власти оцениваются нами как неоптимальные или неэффективные. Это означает, как замечают Бреннан и Бьюкенен, что должно существовать, по меньшей мере, одно положение, которое может быть достигнуто путем изменения из неоптимального множества – изменения, которое не наносит никому ущерба. Такая перемена определяется как изменение к лучшему по Парето [1, c. 240]. Иными словами, если мы признаем, что действующие правила являются неоптимальными, то должны существовать потенциально возможное соглашение о таком изменении в структуре правомочий, которое пойдет на пользу всем (и региону и центру).

Таким образом, можно утверждать, что существует такое изменение в распределении правомочий между центром и регионами, которое является улучшением по Парето и представляет интерес для обеих сторон. Это означает, что создание эффективного распределения правомочий путем добровольного соглашения между сторонами является концептуально возможным.

В терминах теории игр это означает, что существует возможность кооперативной игры между центром и регионами, когда совместными действиями сторон можно создать институт, результатом которого явится общий выигрыш (увеличение общественного дохода), который можно разделить между сторонами: государством и региональными агентами. В каких показателях выражается выигрыш сторон в данном случае значения не имеет.

^ Возвращаемся к постановке нашей проблемы. Теперь мы может ее сформулировать следующим образом.

Во-первых. Почему государственные и региональные агенты не осуществляют совместные действия, необходимые для создания эффективного конституционного правила, оптимизирующего распределение правомочий между ними, принимая во внимание возможность получения в этом случае общего выигрыша (прирост общественного дохода), который может быть распределен между сторонами отношения?

Во-вторых. Если не стремлением к общественной оптимальности, то какими законами и факторами управляется распределение правомочий между государством и регионами. Действие каких сил, отражает фактически существующие правомочия?

В-третьих. Каким путем возможно создание эффективного распределения правомочий. Возможно ли достичь этого путем заключения общественного договора между сторонами (единогласия), или же это достижимо исключительно путем применения власти и принуждения одной из сторон по отношению к другой?

Для анализа проблемы примем ряд предварительных посылок.

Первое. Существует (потенциально) некая эффективная модель региональной политики, которая, по сравнению с существующей, представляет собой улучшение по Парето.

Второе. Данная модель вполне постигаема и не существует каких-либо принципиальных гносеологических препятствий для ее познания и представления в виде политического проекта.

Третье. Стороны, разрабатывающие модель взаимодействия центра с регионами (местные чиновники, представители государственной власти, ученые, политические деятели и т.п.) обладают достаточной квалификацией, образованием и опытом для того, чтобы создать такую эффективную модель.

Четвертое. Для упрощения анализа распределение правомочий рассматриваем как результат переговоров между государством и одним регионом. Проблема коллективных действий регионов и конкуренции между ними здесь не рассматривается.
2. Проблемы мотивации эффективных изменений
в распределении правомочий
Ключевым фактором совершения определенных действий является мотивация в их совершении (или же ее отсутствие). Р. Коуз писал: «Поскольку столь и рядом люди предпочитают делать то, что, по их мнению, соответствует их собственным интересам, чтобы изменить их поведение в сфере экономики нужно их заинтересовать» [2, с. 29].

То, в какой мере, политические агенты (как со стороны государства, так и со стороны регионов) мотивированы к эффективному распределению правомочий, зависит от сравнительной величины издержек и выгод, с которыми связано создание эффективного правила. Вопрос о мотивации к изменениям заключается, следовательно, в том, каковы потенциальные издержки или потери, которые могут нести стороны при оптимизации распределения правомочий. Издержки и выгоды оптимального распределения правомочий необходимо сравнить с величиной издержек и выгод альтернативных вариантов распределения правомочий.

Рассмотрим, какие издержки и выгоды сопровождают рассматриваемый нами процесс и становятся причиной для отсутствия мотивации к его осуществлению.

^ Политические трансакционные издержки. Внесение изменений в распределение правомочий между центром и регионами вызывает необходимость в социальных действиях, выполнение которых требует определенных затрат. Данный вид издержек можно обозначить как «политические трансакционные издержки»2.

Эти издержки включают в себя: издержки поиска оптимального распределения правомочий и связанные с этим информационные издержки; издержки ведения политических переговоров; издержки принятия решений, издания официальных распоряжений; издержки изменения формальной и неформальной политической организации системы (издержки, связанные с установлением правовых норм, изменением административной структуры, военной, образовательной, судебной систем и т.д.); мониторинг и принуждение к исполнению принятых решений и официальных инструкций; издержки, связанные с деятельностью политических партий и всех групп давления в целом.

Данные издержки могут являться потенциальным препятствием и ограничивающим фактором при принятии решений по поводу создания общественных благ. Вместе с тем обратим внимание на ряд обстоятельств, отличающих проблему трансакционных издержек в политике от ее постановки в экономической жизни. Дело в том, что простой расчет и сопоставление предельных издержек и выгод здесь не всегда работает, вернее, работает иначе, чем в сфере бизнеса.

Обратим внимание на два аспекта проблемы. Во-первых, выгоды, получаемые от общественного блага (или само благо), часто невозможно адекватно измерить. Далее, учитывая возможную неделимость блага, в данном случае неприменим метод сопоставления предельных величин. Кроме того, общественное благо может представлять ценность само по себе, независимо от того, как его полезность соотносится с затратами. Учет влияния издержек осуществляется здесь скорее не путем сопоставления издержек и выгод, а путем сравнения издержек общественного блага при различных институциональных вариантах его созданиях. Во-вторых, открытым остается вопрос о том, кто может сопоставить издержки и выгоды или сравнить альтернативные издержки создания блага. Отсутствует субъект в виде собственника фирмы, который и несет издержки, и присваивает выгоды. Потребителем, который присваивает полезность общественных благ, выступает все общество. Производителем блага, несущим непосредственные издержки по его созданию, являются государственные агенты.

Если допустить наличие мотивации в увеличении общественного дохода у обеих сторон, или, иными словами, предположить, что функция общественной полезности, корпоративные и индивидуальные функции полезности совпадают, то величина издержек принятия решений является единственным препятствием для Парето-эффективного распределения правомочий.

^ Асимметрия сторон. Предположим, что общественная функция полезности и корпоративные целевые функции государственного аппарата (центрального или регионального) непосредственно не совпадают и последняя ограничивается максимизацией дохода, поступающего в распоряжение данной государственной структуры. Мотивация к созданию эффективного правила может отсутствовать по той причине, что стороны может не интересовать получение общего выигрыша от его создания. По крайней мере, для одной из сторон общий выигрыш может не представлять интереса, поскольку существует возможность получения одной из сторон частного выигрыша без получения общего. Речь идет о существовании альтернативных (помимо увеличения общественного дохода) способах максимизации дохода (регионального или государственного). Источник увеличения дохода для одной из сторон – не увеличение ценности общественного производства, а перераспределение в свою пользу уже имеющихся потоков доходов. Государство может увеличить свои доходы, принудительно перераспределяя в свою пользу доходы регионов, также как и отдельные регионы могут увеличить свои поступления путем заимствования из государственных источников.

Основа для произвольного перераспределения в своих интересах общественного дохода  асимметрия власти или асимметрия информации.

^ Политика физических лиц. Мотивация отсутствует, поскольку ни общий выигрыш, ни частный выигрыш государства или региона не интересуют индивидов, представляющих стороны переговорного процесса. Последние максимизируют индивидуальную целевую функцию помимо как общественного, так и корпоративного дохода. Перефразируя известное выражение Г.Б. Клейнера, речь идет о том, что можно охарактеризовать как «политика физических лиц».

Государственную деятельность, в соответствии с методологическими предпосылками теории общественного выбора, можно свести к деятельности рациональных индивидов, принимающих решение в соответствии с принципом максимизации индивидуальной полезности3. Общественная функция полезности и индивидуальная целевая функция непосредственно не совпадают. Для создания эффективной мотивации индивидуального государственного агента в создании общественных благ необходимо, чтобы «разрыв» между индивидуальной и общественной полезностью заполнялся внешней властью над его поведением. Точнее говоря, «разрыв полезности» заполняется для государственного агента издержками (санкциями), которые должно создать для него общество в случае деятельности, отклоняющейся от интересов граждан, которые способны сдвинуть норму замещения в сторону общественных благ.

Отсутствие или ограниченность действия общественных условий (социальной власти), преобразующего частный интерес индивида (государственного или регионального агента) в интерес социальный, имеет следствием тот факт, что интерес к максимизации общественного дохода в индивидуальном поведении (мотивации) государственного агента может отсутствовать или находиться в «подавленном» состоянии. Отсюда препятствие для оптимального распределения правомочий в виде отсутствия положительной мотивации сторон (в данном случае индивидов, представляющих государство или регион) в его достижении.

^ Ренто-ориентированное поведение. Как известно, в отличие от экономической сферы в государственной деятельности извлечение рентных доходов или политико-административной ренты может приобретать всеобщий и устойчивый характер.

Величина извлекаемой ренты зависит от потенциала власти, которым обладает тот или иной государственный агент. Объем правомочий есть ресурс власти. Этим объясняется субъективное стремление к максимизации собственных правомочий (на каждом уровне государственной власти), независимо от того, каким образом это влияет на улучшение и ухудшение ситуации в создании общественных благ. Это касается как коллективной ренты, присваиваемой коллективным агентом (аппарат государственной или же региональной власти), так и индивидуальной (отдельный чиновник, политический деятель и пр.). Отсюда – борьба за распределение полномочий, связанная не с общественной эффективностью, а максимизацией ренты сторонами отношения. Распределение полномочий между государством и регионами является, таким образом, отражением борьбы за ресурсы для максимизации политической и административной ренты.

В данном случае мы сталкиваемся уже не просто с отсутствием мотивации к эффективному распределению правомочий, а и с существованием интереса, толкающего к их неэффективному распределению. Распределение правомочий, с одной стороны, отражает борьбу за власть и баланс сил между сторонами. С другой стороны, максимизация прав власти ограничена условиями максимизации ренты (в частности, издержками на власть). Это означает, что если правомочия не являются источником ренты и их получение (и удержание) связано с издержками, превышающими возможную ренту, то данные права власти перестают являться объектом интереса для государственного агента.

Заметим также, что в политике, в отличие от экономики, максимизация частного интереса носит, как правило, скрытый характер. Ему придается видимость общего интереса. Поэтому борьба частных интересов государственных и региональных агентов за распределение источников ренты (правомочий и прав власти) приобретает видимость борьбы за права регионов или же права центра. Каждая из сторон «идеологически» и «научно» обосновывает необходимость расширения своих прав, ссылаясь на «общие интересы» (государства или региона) и необходимость «оптимизации полномочий». Однако за видимой борьбой за права регионов (государства) скрывается часто лишь борьба за распределение ресурсов власти, являющихся источниками максимизации ренты.

^ Распределение правомочий как самоцель. В более обобщенном виде речь идет о наличии у государственных или региональных агентов ценностей (предпочтений), превышающих по значимости получение государством или регионом дополнительных доходов в результате оптимизации правомочий.

Это может означать, к примеру, что распределение прав между регионами и государством не является средством максимизации каких-либо внешних целей (например, регионального или государственного дохода), а есть потребность сама по себе и представляет собой выражение доминирующих в данной социальной среде ценностей. Общий выигрыш (либо потери), измеряемые какими-либо экономическими параметрами, не имеют значения. Людьми движет не экономическая или организационная выгода, а исключительно воля к обладанию правами и потребность в правах. Эта потребность есть ценность сама по себе и не нуждается в оправдании или внешнем обосновании с точки зрения рациональности или эффективности. Более того, ради этой потребности государственные агенты могут отказаться от издержек ради достижения других целей. Например, особые права провинции Квебек в Канаде не связаны с какой либо экономической или организационной необходимостью в их существовании, а есть, прежде всего, выражение воли (предпочтений) ее населения. Аналогичная ситуация с существованием республики Крым в Украине.

Данные, трансцендентные (по Канту), потребности и ценности имеют место как на коллективном уровне, так и на индивидуальном. Так, индивидуальная мотивация к обладанию властью не ограничивается тем, что власть является для ее обладателя лишь средством достижения определенных целей (к примеру, рентных доходов). Мотивация к власти связана и с тем, что власть есть благо само себе и поэтому может выступать в качестве самоцели или конечной цели. На эту сторону власти (как самоцели) обращают внимание практически все исследователи данной проблемы4.

^ Проблема доверия между сторонами: регионов по отношению к центральной власти, центра по отношению к регионам.

Речь идет о доверии, связанном с использованием сторонами своих правомочий и с распределением прироста общественного дохода. Центральная власть опасается, что усиление прав регионов может привести к возникновению центробежных тенденций или же к возрастанию коррупции на уровне региональных властей; регионы не доверяют центральной власти, полагая, что расширение ее правомочий может иметь следствием усиление произвола, бюрократизацию власти и перераспределение в свою пользу денежных потоков.

В этой ситуации, в частности, общий выигрыш может не играть стимулирующей роли для введения эффективного распределения правомочий, поскольку стороны (по крайней мере, одна из сторон) не обладают уверенностью в получении своей части данного выигрыша.

Отсутствие доверия не только является прямым препятствием для оптимального распределения правомочий, но и способствует увеличению величины издержек, сопровождающих создание эффективных правил игры5.

^ Издержки перехода. Всякое изменение в правилах сопровождается не только прямыми затратами ресурсов (трансакционными политическими издержками), которые несут стороны, участвующие в распределении правомочий.

Любое изменение правил означает уничтожение одной информации и возникновение новой. Изменение правил влечет за собой издержки для всех участников социально-экономической или политической игры: издержки на изучение новых правомочий государственных или региональных органов; информационные издержки, связанные с изменением стратегии поведения в новой институциональной среде; издержки проведения новых переговоров с государственными и региональными агентами и т.д. Данные издержки Бьюкенен и Бреннан обозначают как «издержки перехода». В известном смысле данные издержки можно рассматривать как отрицательный внешний эффект, которым сопровождаются перераспределение правомочий. Их величина может являться фактором, который ограничивает возможности и снижает эффективность введения новых правил. «Когда речь идет об изменении уже существующего правила, то правило, которое порождает наиболее предпочтительный набор результатов, не обязательно оказывается доминирующим. … В той мере, в которой существуют стабильные и терпимые правила, для общества может быть предпочтительнее не пытаться их изменить» [1, c. 36].
  1   2

Похожие:

Государство и регионы: почему нет согласия? iconП о свежевыпавшему снегу народ собрался в лес. Кататься на великах. А почему нет?
А почему нет? У каждого свои причуды. Не случайно эти велосипедные соревнования, организованные 2 ноября клубом красных байкеров...
Государство и регионы: почему нет согласия? iconТест 3 (2007\08)
Особенно здесь не повезло почему-то Суворову. (3) Нет-нет да и услышишь из уст телеобозревателей: мол, как говорил Суворов, тяжело...
Государство и регионы: почему нет согласия? iconЗадание I. Прочитайте и письменно переведите текст на русский язык
Задание II. Ответьте по-английски, верно утверждение или нет (true/ false). Если нет, то объясните почему
Государство и регионы: почему нет согласия? iconКонтрольная работа по теме «Киевское государство в ХІ хііі вв.»
Почему после смерти Ярослава Мудрого между его сыновьями началась война за власть?
Государство и регионы: почему нет согласия? iconВ каких регионах вы уже работаете, и какие планируете охватить в ближайшем будущем?
У нас достаточно амбициозные планы. Уже на сегодняшний день мы работаем с 25 регионами, и, в основном, наши усилия нацелены как раз...
Государство и регионы: почему нет согласия? iconТест на оценку силы мотивации к достижению цели, к успеху, предложен Т. Элесом. Инструкция
...
Государство и регионы: почему нет согласия? iconУрок по физике в 7 классе. «Условия плавания тел, или почему железный...
«Условия плавания тел, или почему железный гвоздь тонет, а железный корабль нет»
Государство и регионы: почему нет согласия? iconРесурсный Центр «Права Человека и Гражданские Действия»
Информация данного раздела не будет размещаться и публиковаться без Вашего согласия. При наличии Вашего согласия информация может...
Государство и регионы: почему нет согласия? iconНачну с вывода: в Южной Осетии нет пока возможности развития малого...
Статистический покупатель в Южной Осетии. По ее наблюдениям, в любом цхинвальском магазине все завозное: кефир из Кабардино-Балкарии,...
Государство и регионы: почему нет согласия? iconУрок нравственности
Нет на земле человека, который бы не задумывался над тем, что же такое дружба. И почему если нет друга, так его не хватает? Не хватает,...
Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2014
shkolnie.ru
Главная страница